政策解读

4.28政治局会议定调“努力稳定房地产市场”，近期《求是》刊文强调“要加快修复居民资产负债表，着力稳定房地产市场”，预计下半年稳房价或成为政策着力点。今年以来各地积极优化楼市政策，根据中指监测，上半年全国落地优化政策超560条，围绕稳市场目标，仍需各方协同发力，政府部门利好政策能出尽出，市场主体规范行为，预计下半年政策将保持较大力度，供给端，预计将延续控增量、规范土地供给，加大存量盘活力度，收储存量房有望加速推进；需求端，住房公积金管理条例修订在即，预计各地将加快优化公积金政策，同时更多城市有望跟进住房“以旧换新”，发放购房补贴等。另外，城市更新配套政策有望加快完善。

今年以来，中央两次定调“稳定房地产市场”。3月《政府工作报告》定调“着力稳定房地产市场”，4月28日，中央政治局会议定调“努力稳定房地产市场”，时隔一年中央政治局会议再次明确提及房地产，彰显房地产重要性，也体现中央“稳楼市”决心。

表：2026年上半年中央层面重要会议关于房地产定调的内容梳理

重要规划接连落地，部署短期、中长期房地产工作任务。3月，“十五五”规划《纲要》落地，其中全面部署未来五年房地产工作任务，明确“推动房地产高质量发展”且列为单独章节，分为“完善住房保障体系”和“推动房地产市场平稳健康发展”两小节，对房地产提出更高要求；5月，《城市更新“十五五”规划》落地，在“激活城市存量资源潜力”任务中，重点部署了房地产相关工作。

另外，上半年《求是》罕见三度刊文提及稳定房地产市场。6月《求是》发文提出“要加快修复居民资产负债表，着力稳定房地产市场”，强调稳定房地产市场与提振消费的关系，稳楼市成为提振消费的核心抓手之一。

从地方政策来看，根据中指监测，2026年上半年全国有超260省市（县）出台政策超560条，其中二季度落地超360条，4.28中央政治局会议定调后地方政策出台明显提速，公积金为上半年各地政策优化的主要方向，共落地超300条。各地政策主要聚焦激活需求、优化供给两大方向，涉及优化限制性政策、调整公积金政策、发放购房补贴、支持住房“以旧换新”、盘活存量房屋、完善城市更新配套政策等方面。

图：2024年以来各地因城施策频次

表：2026年以来主要政策类型出台频次对比

注：合计列中一条政策可能覆盖多个维度

1、控增量、去库存、优供给，多方面持续推进盘活存量

《政府工作报告》明确了“控增量、去库存、优供给”三个供给端主要优化方向，“十五五”规划《纲要》、《城市更新“十五五”规划》对优化保障性住房供给、“好房子”建设作出更为积极的部署，上半年多部门落地配套政策，地方积极落实具体举措。

一是控增量：新增土地供给严格挂钩存量盘活。

3月自然资源部印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，明确“要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，强调要重点用好存量资源“精供优供”，下半年住宅用地“缩量提质”特点预计将延续。

地方层面，部分地区明确“以需定供”，从源头推动供需均衡，如广州明确完善土地供应与商品房去库存周期动态挂钩机制，指出年度内不在同一规划单元集中出让商品住宅用地。同时广州进一步指出适时选取合适地块试行开展现房销售。另外，从已披露供地计划的城市来看，各地普遍调减了2026年商品住宅用地的年度供地规模，延续缩量提质趋势，如北京2026年全年商品住宅用地供应规模为200-240公顷，供应规模中间值较2025年减少18.5%（2025年为240-300公顷）。

二是去库存：专项债收储持续推进，支持力度有所加大。

《政府工作报告》首提“探索多渠道盘活存量商品房”，明确“鼓励收购存量商品房用于保障房”；“十五五”规划《纲要》明确“推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用”，《城市更新“十五五”规划》明确“盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等”；4月财政部将专项债“自审自发”试点范围扩大至十四个省市，有利于推动试点省市加速发行专项债收购存量土地和存量商品房；另外，年初央行将保障性住房再贷款利率降至1.25%，也有助于降低收储存量房的资金成本。

地方层面，各地持续推进收储商品房、存量土地。收储存量商品房方面，上半年，湖南、重庆、苏州等地明确“推进利用专项债收购存量商品房用作保障性住房”，其中重庆按收购总金额的1%给予收购主体补贴；湖南计划全年收购存量商品房200万平方米以上，用于保障性住房、安置房、宿舍、人才房等。同时多所高校跟进收购存量商品房，为收购存量商品房拓展了更多房源盘活路径，今年以来，湘潭大学斥资8192万元收购存量商品房改造学生宿舍，4月南华大学收购936套存量商品房改造用于学生宿舍。专项债收储存量商品房方面，根据中指研究院不完全统计，截至6月末，各地先后发行合计超124亿元专项债券用于收购存量商品房，收购超2万套、建筑面积超168万平方米，2026年以来相关专项债券发行略有加速，累计发行66亿元，其中湖南、广东今年发行均超20亿元。

表：各省专项债收购存量商品房情况（截至6月末）

收储存量土地方面，根据中指研究院不完全统计，截至6月末，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地超6000宗，总用地面积超3.1亿平方米，总金额超8100亿元，已发行专项债约3996亿元，占比约49%。其中2026年上半年福建、广东、安徽等省市发行超950亿元，月均发行量较2025年上半年下降约17%，但仍保持较大发行力度，收储土地或仍是下半年各地去库存、改善市场供求关系的重要举措。

图：各月收购存量闲置土地专项债券发行金额(亿元)

三是优供给：保障房与"好房子"双线推进，“好房子+好服务”重要性凸显。

一方面，《政府工作报告》、“十五五”规划《纲要》、《城市更新“十五五”规划》均明确“优化保障性住房供给”，预计保障性住房供给与盘活存量商品房结合将更加紧密，存量商品房、二手房是保障性住房的重要筹集来源；

另一方面，明确“有序推动‘好房子’建设”，3月住建部发布《“好房子”建设指南（试行）（征求意见稿）》，明确了安全耐久、健康舒适、绿色低碳、智慧便捷四大核心维度的具体要求；5月《城市更新“十五五”规划》单列“推进‘好房子’建设”重点任务，明确部署“‘好房子’建设改造工程”，强调“兼顾增量建设与存量更新”，同时重点提及“物业服务质量提升行动”，“好房子+好服务”重要性凸显。

盘活存量工商业物业用房，地方配套政策持续落位。今年上半年，多地发布盘活存量工商业物业用房相关政策。广州发布《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》及配套文件，明确多项盘活存量土地、工商业用房的支持政策，如自持项目申请转可销售需所在行政区及所属板块一手住宅去化周期均低于18个月，并对工商业用地的续期年限、土地出让金计收标准、办理流程等进行详细规定；广东、湖南、四川等多省市支持利用存量房产资源发展国家支持产业，对临时改变房屋用途给予5年过渡期支持。上海、广州支持存量商办楼宇功能兼容，近期上海古北CBD三栋存量写字楼启动改造，使用功能由办公转为酒店、公寓，合计改造面积超10万平方米。

2、限制性政策精细化调整、公积金全面发力，精准激活住房需求释放

上半年中央从多方面明确需求端政策方向。第一，与人口政策结合是今年促进需求释放的重点方向，《政府工作报告》提出“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求”，住房政策与人口政策结合是着力点之一。第二，因城施策是主线，释放需求潜力，“十五五”规划《纲要》明确“因城施策优化房地产政策，多管齐下稳定预期，充分释放刚性和改善性住房需求潜力”，核心楼市限制性政策仍有调整空间。第三，住房公积金也是促进需求释放的重要举措，6月，住建部发布《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》，其中将公积金提取使用情形由6项增加至9项，同时明确灵活就业人员可自愿参加住房公积金制度，公积金改革进入实质性推进阶段。

核心城市精细化调整限制性政策。上半年上海、深圳两个一线城市相继放松限购。2月上海将非本市户籍家庭购买外环内住房所需社保/个税年限缩短至1年，社保/个税满3年的在外环内可购2套，并明确持居住证满5年及以上者无需社保/个税证明可在全市范围内购1套；4月深圳明确限购区域内已符合条件的购房者增加1套购房套数，本市户籍家庭可购3套，社保/个税满1年的非本市户籍家庭可购2套，持居住证的非本市户籍家庭在限购区域可购1套。两个一线城市限制性政策精细化调整，精准释放购房需求，有效提振了市场活跃度。

公积金政策全面发力，为各地需求端最活跃政策工具。上半年各地公积金政策优化主要围绕提高贷款额度、扩大提取使用范围、优化灵活就业人员缴存、异地职工缴存等方面，公积金条例修订征求意见稿发布后各地政策保持较高频次。提高贷款额度方面，二季度深圳、广州、苏州等地加速跟进落地，最高贷款额度分别提升至351万元、360万元、400万元，其中广州、苏州最高贷款额度与2025年新房成交套总价中位数的比值超100%，能够有效降低居民购房成本，更好支持了购房需求释放。扩大提取使用范围方面，各地当前落地政策中探索的方向主要包括物业费、住房装修、购房税费、购买车位、用于城市更新等，如青岛支持提取住房公积金支付物业费、住房契税、住宅专项维修资金；苏州支持提取支付购房契税、物业费、住宅专项维修资金；青岛、广州等地支持公积金用于城市更新、原拆原建，为城市更新提供资金支持。优化灵活就业人员及异地职工缴存方面，西安明确灵活就业人员缴存公积金不设户籍条件限制，扩大缴存人员范围；武汉提高灵活就业人员贷款额度计算倍数、允许购买第二套住房、可申请"商转公"，同时阶段性扩大公积金异地贷款受理范围至全国并取消户籍限制。

购房补贴力度加大，向特定人群倾斜。多地结合婚育政策发放购房补贴，如南充为满足条件的初婚家庭按贷款额度（不超20万元）的1%提供住房消费贷款贴息；武汉对二孩、三孩家庭分别发放6万元、12万元补贴。多地结合引才加大补贴力度，如上海金山区对符合条件人才购买金滨海地区新房可申请10万元补贴、购买其他地区新房可申请8万元补贴；苏州高新区发放人才房票，根据学历发放不同额度，如大专补贴7万元、本科补贴10万元，最高补贴可达200万元。另外，部分城市采取贴息方式发放补贴，如苏州对符合条件的人才按照实际已偿还的公积金贷款利息的50%予以补贴，补贴期限12个月，总补贴金额最高不超过5万元，在降低购房者置业成本的同时减轻地方财政集中支出压力。

更多城市收购二手房推动住房“以旧换新”。上半年上海、广州、湖南等多地推动企业收购二手房开展住房“以旧换新”。广州明确收购总价300万元以内、建筑面积70平方米以下、位于广州环城高速以内的二手住宅，并发放“卖旧买新”补贴，截至6月末，广州试点首批签约落地，已完成3例签约。上海在静安、徐汇、浦东三区启动收购二手房用作保障性住房试点，截至5月21日三区累计完成收购超500套，其中徐汇区累计收购超450套，其将旧房收购与“两旧一村”改造相结合的模式有效加快了收购速度；二季度以来黄浦、长宁、虹口等区域均已启动，二手房收购试点逐步扩围至全部中心城区。多地还明确扩大收购二手房的房源用途，如广州明确可用作保障性住房、人才房及市场化租赁、安置、再次出售等；佛山采取“收购转售”和“收购盘活”双模式推进，收购后房源用途的扩大，也有助于提升企业收购意愿。

表：部分地区收购二手房主要政策

“房票”安置持续优化，助力稳定市场。上半年湖南、广州黄埔区相继优化完善“房票”安置实施方案。湖南明确进入“房源超市”项目价格不得高于近一年网签销售均价，规定被征收人应于6个月内使用“房票”，政府应在2个月内兑付，加速“房票”转换为购买力。广州黄埔区规范城中村改造项目“房票”转让，明确只可在本项目被征收人之间相互转让，首次发布转让价格不低于票面金额9折，稳定“房票”价值。据黄埔发布披露，今年截至5月6日黄埔区新增核发“房票”2692张，使用资金36亿元。

3、扎实推进城市更新，地方配套政策持续出台

城市更新是稳定房地产市场的重要抓手。《政府工作报告》、“十五五”规划《纲要》均明确"高质量推进城市更新"；4.28中央政治局会议中关于城市更新的表述调整为“扎实推进”，更加强调针对性及落地性；5月首个《城市更新"十五五"规划》落地，涵盖6方面23项重点任务、14项重大工程和行动、7方面政策举措；6月，住建部、国家发改委等四部门介绍《城市更新“十五五”规划》有关情况，更为详细的介绍了相关政策支持举措，包括健全推进机制、中央预算内投资、中央财政支持城市更新、盘活存量土地等，未来配套的金融、财税、土地等政策细则有望持续落地。

表：四部门主要支持政策

地方层面，上半年多省市密集落地城市更新配套政策。上半年，天津、武汉、成都等多地出台城市更新条例，上海、黑龙江、天津等地城市更新“十五五”规划进入征求意见、审批阶段，其中上海明确至2030年计划实施老旧小区改造3000-4000万平方米，完成既有居住建筑节能改造2000万平方米；四川明确到2030年底实施城市危旧房改造6万套（间）。北京设立城市更新激励指标池，总规模为1000万平方米，鼓励各区先到先得、先干先得，加快推动城市更新落地见效。推动老旧住房原拆原建也是上半年地方推进城市更新的重点抓手之一，哈尔滨、昆明先后落地支持原拆原建的指导意见，昆明明确多项支持政策，如可合理增加套内住宅建筑面积、增加公共配套设施等。随着配套政策持续完善，城市更新也将逐渐进入深入推进阶段。

整体来看，上半年中央多次定调稳市场，4.28中央政治局会议强调“努力稳定房地产市场”，6月《求是》发文更大力度提振消费，首提加快修复居民资产负债表，稳定房地产成为核心抓手之一。围绕稳定市场总体目标，当前仍需要各方协同发力，政府部门利好政策能出尽出，市场主体需规范行为，主动担当。预计下半年供需两端政策将继续落位，稳房价或成为重要着力点。另外，上半年“十五五”规划《纲要》、《城市更新“十五五”规划》相继落地，为短期、中长期房地产及城市更新工作进行全面部署。

需求端，住房公积金管理条例修订在即，有望引导更多城市加快优化调整公积金政策，如扩大公积金使用范围和缴存覆盖面、提高贷款额度等；北京限制性政策或继续优化，将在提振消费中发挥更大作用，更多城市通过支持住房“以旧换新”、发放购房补贴等促进需求释放，降低房贷利率也存在一定预期。

供给端方面，预计将继续严控增量、规范土地供给，加大存量盘活力度，收购存量商品房、存量土地的政策将进一步落实，更多城市有望落地存量商办用房盘活政策，如商务楼宇功能兼容、临时改变用途等，更好提高存量商办用房的利用效率；城市更新已经成为稳楼市的重要抓手，配套政策有望加快完善。