住宅市场

自2015年起，在政策主导驱动下，我国住房租赁市场历经十年快速发展，租赁住房成为我国住房供应体系的重要组成部分。为系统厘清保障性租赁住房各类筹集模式的演进逻辑，精准预判“十五五”阶段保租房主流筹措路径与成长潜力，中指院特开展《中国保租房筹集模式的全景复盘》系列深度研究。本文为存量盘活篇，基于对重点城市典型案例的分析，系统梳理收购新建商品房、二手房用作保租房与非居改租三大主流模式及城中村统租的运作模式和实践成效。

“十四五”期间，存量资产盘活转为保租房已有实践。2024年以来，中央政策将房地产去库存与增加保租房供给统筹推进。央行设立3000亿元保障性住房再贷款支持地方国企收购已建成商品房用作保障房；财政部明确政府专项债、保障性安居工程补助资金可用于收购存量房。进入“十五五”后，政策导向进一步明确，“推进存量商品房和闲置商业办公用房盘活利用”正式写入未来五年的战略部署，存量房收储、改建，正从阶段性去库存工具，转向住房供给侧的常态化机制。

从各地的实践来看，目前存量盘活的路径主要有三条。一是收购新建商品房转为保租房，核心是解决资金如何平衡的问题。二是收购二手房联动置换，今年上海在多个区试点落地，通过房票机制推动“收旧换新”，进展较快。三是非居改租，将闲置商办、厂房等改造为保租房，这一路径在多地已有落地项目，操作模式也相对成熟。

此外，城中村统租是另一条值得关注的路径。深圳、广州等地已有实践，主要通过对城中村村民自建房、安置房等房源进行长期租赁、集中改造和规范化运营，增加保租房房源供给。

收购新建商品房用作保租房

收购新建商品房转为保租房，是存量盘活路径中资金支持力度最大、政策工具最密集的一类。从资金端看，主要来源包括央行保障性住房再贷款、地方政府专项债、住房租赁团体购房贷款、住房租赁经营性贷款等，实践中各地根据自身条件组合使用。

地方实践中郑州城发安居、重庆嘉寓是利用保障性住房再贷款、住房租赁团体购房贷款等多元资金收购存量商品房用作租赁住房的典型代表。

典型案例：郑州城发安居收购新建商品房

（1）基本情况：

2021年以来，郑州城市发展集团通过全资子公司郑州城发安居启动收购存量商品房，收购项目改造为保障性租赁住房投放市场，既能盘活房企存量资产，又能增加保租房市场有效供给。

（2）收购房源类型：

• 项目位于城八区四环范围内，需为整栋或整单元房源，产权清晰、建筑面积不超过120㎡（含）。

• 初期仅收购完成竣备的现房项目；2022年收储与保交楼行动结合后，收储范围扩展至部分期房项目，且竣工验收后才付款，但重心仍在现房项目上。

• 房源类型包括商办、住宅、工业厂房、产业园等多业态。商办公寓为主，住宅项目为辅。主要是因为商办类更适合改做人才公寓，而且商办类资产普遍去化难度大，房企接受价格折价的意愿更强。

（3）收购价格：

• 郑州城发安居确立了“一项目一价”的定价机制。具体操作中，郑州城发安居遴选多家第三方专业评估机构对项目进行独立估值，收购价格在剔除极端异常值后取平均值确定。若房企认可该定价并满足准入条件，双方即可签订资产收购协议。

• 收购价大致在市场价的6～7折，部分偏远或商办类项目可能更低，核心地段优质整栋收购略高。

（4）资金来源：

• 自有资金：占比大概在20%左右。

• 项目配套融资：在央行1000亿租赁住房贷款支持计划支持下，获得中工建农等多家大型银行授信，每个项目可放款比例在75%-80%左右，贷款期限25-30年，年化利率3%左右。

• 收购补贴和贴息：200元/平方米的收购补贴及年化2%贴息（从第二年开始，连续贴息10年）。

（5）运营成效：

根据郑州房管局统计，截至2025年11月，郑州已累计批量收购房企未售存量房投资约415亿元；累计支付收购资金212亿元，其中资本金57亿元，贷款资金155亿元；累计投入运营人才公寓项目36个、5.6万套（间），服务青年人才6万余人，出租率达99%。

郑州收储存量房工作能够形成规模与彼时当地楼市情况有关。一是郑州房价经过深度调整已处于低位，叠加市场库存高企、去化存在困难，开发商为缓解资金压力，普遍接受折价出售，使得国资平台能以较低的成本完成批量收购，为后续依靠租金收入和财政补贴覆盖成本奠定了基础；二是郑州保交楼任务重，政府推动意愿强烈，将收储存量房与保交楼行动结合，形成了强有力的政策推动力。

典型案例：重庆嘉寓收购新建商品房

（1）基本情况：

• 重庆嘉寓房屋租赁有限公司是重庆建工控股全资国有子公司，为重庆批量收购商品房转化为保障性租赁住房试点工作的实施主体。

• 收购工作自2024年2月正式启动，面向重庆中心城区市场化批量收购商品房用于租赁住房房源。

（2）收购房源要求：

• 位于重庆市中心城区轨道交通站点和商业商务区、产业园区、校区、医院院区周边一公里内；

• 原则上为整幢、整单元，可少量收购能独立管理、条件优越的整层商品房，且单套建筑面积不超过90平方米；

• 房源须为现售商品房，权属清晰且可交易，能满足金融机构发放贷款的要求。

（3）收购价格：

根据《重庆嘉寓房屋租赁有限责任公司批量收购商品房管理办法》，收购价采用收益法测算，为60%的基础价与40%的市场价加权得出，其中“测算基础价”根据运营期租金净收益按照30年期国债利率3%折现，并考虑房屋特性与残值计算得出；“市场价”根据同区位同房龄相似房源近半年平均成交单价以重庆市半年内住宅销售价格指数修正得出。

（4）资金来源：

整体资金采用20%企业自有资本金+80%长期低成本政策融资的组合模式。

（5）运营成效：

收购房源改造后统一以“佳寓”品牌运营，已投运光环、华城路等多个项目，市场出租率较高，各项目平均出租率超90%。

重庆嘉寓模式的核心在于构建“金融+资产+运营”闭环：一是紧抓央行“租赁住房贷款支持计划”的政策窗口，利用低息专项贷款解决了重资产收购的资金成本难题；二是依托国企信用，在轨道沿线、产业园区周边折价收购整栋现房，压降收购与改造成本；三是通过“佳寓”品牌精细化运营实现项目高出租率。

除郑州、重庆外，杭州、青岛、合肥等多地也有类似实践。收购项目资金来源主要包括保障性住房再贷款、住房租赁团体购房贷款、专项债等。

表：重点城市收购新建商品房作保租房典型案例（部分）

值得注意的是，2025年以来，专项债逐步成为收储资金的重要补充。2024年10月，财政部在国新办发布会上明确提出“要用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房”。同年12月，国务院发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，指出“允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房”，并提出开展专项债券项目“自审自发”试点，明确了包括浙江、四川在内的11个试点地区名单。2025年7月，住建部、财政部联合发布《关于做好收购存量商品房有关工作的通知》再次提出“支持各地发行地方政府专项债券收购存量商品房用作保障性住房”。2026年4月，财政部、国家发改委发文扩大地方政府专项债项目“自审自发”试点范围，新增河北省（由河北雄安新区扩大至全省）、江西省、湖北省、重庆市四个省市。

2025年5月，用于收购存量商品房的专项债券在浙江、四川先后发行落地，两省均为专项债券“自审自发”试点省份。根据中指研究院统计，截至2026年5月，全国累计发行用于收购存量商品房的专项债券约92亿元，其中浙江、湖南发行规模较大，浙江超40亿元，湖南超35亿元。今年以来，河南、湖南、重庆等地强调“推进利用专项债收购存量商品房用作保障性住房”。

表：各地收购存量商品房相关专项债券发行规模统计

从收购价格看，收购项目多采用备案价折扣方式，部分企业自持或配建政策性住房折扣力度较大。从房源用途看，多数转化为保障性租赁住房，部分项目如湖州溪畔居采取“先租后售”模式。

表：重点城市利用专项债收购存量商品房案例（部分）

收购二手房用作保障性租赁住房

在收购未售新建商品房的基础上，收购二手住房用作保租房正成为多地政府盘活楼市存量、补齐住房保障短板的重要工具。

2023年9月，江苏太仓在全国县（市）中率先启动商品住房“以旧换新”工作，由太仓城发集团按评估价收购居民小户型二手房，收购款用于抵扣居民购买该企业指定新建商品住房的部分房款，收购后的旧房经过改造提升后，纳入保障性租赁住房、人才公寓体系。

2024年，郑州、南京等地陆续推进国企收购二手房模式，旨在畅通改善性住房置换通道并加速新房库存去化，但多限于局部区域、规模偏小并附带条件（如须购买指定房企/国企新盘），整体推进节奏较缓慢。如南京早期设置“房源库”，业主需选购房源库内的新房才能享受政策；2026年取消房源库限制，并对在年内完成“卖旧买新”的购房人给予贷款总金额1%的贴息。

2026年以来，一线城市开始推进收购二手房转保租房。2月，上海在静安、徐汇、浦东新区三区启动收购存量二手房用作保障性租赁住房试点，其中徐汇通过“房票全市通用、一二手联动”的模式，将房源收购与“两旧一村”改造相结合，推进速度相对较快，二季度试点范围已扩展至上海全部中心城区。5月26日，广州也启动国企收购二手房“卖旧买新”试点。

表：重点城市收购二手房用作保租房模式汇总（部分）

上海实践：收购二手房用于保障性租赁住房取得积极进展

1、基本情况

2026年2月，上海在静安、徐汇、浦东三区试点启动收购二手住房用于保障性租赁住房，三个试点区域收购的实施主体均为区属企业，收购聚焦小户型房源，浦东新区优先侧重2000年以前小户型低总价二手房，静安区侧重交通便捷、居住配套成熟的二手房源。二季度以来，试点范围进一步扩容，覆盖黄浦、长宁、虹口、普陀、杨浦等多个中心城区。

资金来源：基本是财政资金、企业自有资金和银行贷款的组合方式。

收购价格：浦东新区明确根据市场或评估开展，市场价或评估价是重要参考。

收购要求：浦东新区明确要同步购买同区新房；静安区要求置换本区商品房（新房和二手房），优先收购置换新房的房源；徐汇采用“房票”机制，国企收购二手房后发放“房票”，可用来购买全市新房、二手房，有效期一年。

2、推进情况

截至5月21日，徐汇、浦东、静安三区已累计收购523套房源。其中徐汇区进展最为显著，累计收购458套，占比约87.6%；浦东新区收购64套（含房票置换2套），静安区完成首例签约。徐汇进展较快得益：1）推行房票安置且“房票全市通用、一二手通用”，打破区域及换购新房限制，提升了居民置换意愿。2）将旧房收购与“两旧一村”改造结合，将部分不具备改造条件的老旧房屋，通过政府收购改造为“新时代城市建设者管理者之家”，实现存量房源功能转换。

表：上海收购二手房试点操作模式

上海的突破在于具备三方面基础条件：一是超大城市持续人口流入带来的稳定租赁需求；二是保障性租赁住房与一线务工人员住房需求高度匹配，形成稳定出租率支撑；三是采用市场化定价机制，在一定程度上稳定存量住房价格预期，增强交易预期确定性。

总体来看，收购二手房用作保障性租赁住房模式的可持续性，核心取决于两方面条件：一是核心城市是否具备稳定且足够规模的租赁需求，以支撑收储资产的长期运营回报；二是收购价格与市场价格之间的匹配度，将直接影响政策执行效果及市场预期稳定性。

受此影响，“收旧换新”模式在不同城市的落地效果仍存在差异约束，尤其是在新房与二手房价格差较大、以及置换范围限定在本区域的情况下，居民置换动力可能受到一定制约，从而影响政策的实际转化效率。

非居改租

2016年6月，国办印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，首次明确提出允许合规改建商业用房为租赁住房；2021年，《关于加快发展保障性租赁住房的意见》出台，明确允许闲置和低效利用的非居住存量房屋改建为保障性租赁住房。在中央政策引领下，多个省市陆续出台类似“商改租”的政策，强调将此作为增加保租房供给的重要渠道。

北京实践：非居改租项目是北京保租房建设筹集的重要来源

根据北京市住建委公示的保租房项目认定书情况统计，截至2026年5月，北京市公示的163个保租房项目中，非居改租项目共41个，房源量超2.5万间，规模占比接近两成，仅次于集租房项目。

北京的“非居改租”政策体系搭建起步早、落地实，实现了从顶层谋划到落地执行的贯通闭环，为全国范围规范有序推进“非居改租”提供了可复制、可推广的标杆范例。

2022年3月，北京市印发《关于加快发展保障性租赁住房的实施方案》，鼓励利用非居住存量房屋改建保障性租赁住房，并明确用作保租房期间不变更土地使用性质、不补缴土地价款。同年9月《北京市住房租赁条例》施行，进一步鼓励非居改租，并禁止改建后销售或变相销售。

2023年8月《关于进一步细化既有非居住建筑改建公寓型、宿舍型保障性租赁住房部分技术要求的通知》发布，允许合理利用内部空间进行加层或局部加层改建，结构层高在2.2米以下的不计算面积，并通过细则切实解决改建过程中消防设计等方面的技术障碍。

2026年初《北京市城市更新政策激励工具箱（1.0版）》明确，列入城市更新清单的非居住存量房屋改建租赁住房项目，可内部加层、局部改造，结构层高在2.4米以下的不计算建筑面积，单独列项管理。

在政策扶持下，各类市场主体积极参与非居改租，龙湖冠寓、乐乎公寓等长租品牌相继有标杆改建改造项目落地。

典型案例：龙湖冠寓-郭公庄地铁站店

（1）项目基本情况

• 该项目为北京市首例“非居改保”项目，位于丰台区郭公庄中街18号院5号楼，紧邻地铁9号线与房山线换乘站郭公庄站点，距离丰台科技园、总部基地等产业园区较近。

• 项目前身为北京京投轨道交通置业开发有限公司持有的“京投港·西华府”商办物业，改造前长期闲置，建筑面积2.89万平方米。

（2）合作模式

• 2022年3月，北京京投通过北交所公开挂牌出租该物业，龙湖冠寓旗下北京庆冠寓商业运营管理有限公司成功竞得运营权。

• 龙湖冠寓竞得项目运营权后，负责房源改造和运营管理。

• 政府通过提供政策支持与纳保认定推动项目落地，丰台区政府在全市率先建立“3+1丰台模式”，并完成非居改保项目“并联审批”模式优化，审批周期从6个月压缩至2个月。

（3）项目改造

• 冠寓对原有办公空间进行居住化改造，包括增设独立卫浴、优化水电暖通系统、分割户型等。

• 项目最终历经11个月的改造，打造出745套租赁房源。

（4）运营成效

• 项目于2022年11月（一期283套）和2023年3月（二期462套）分阶段开业，其中129套定向供应高校毕业生。

• 项目出租率长期稳定在95%以上（25年平均出租率96.3%），租户平均租期长达约12.3个月；

• 项目核心客群是周边丰台科技园、总部基地等白领客户，市区地铁沿线通勤刚需人群占比也较高，海淀等核心区域的青年上班族也占据一定份额。

典型案例：乐乎公寓-稻香湖店

（1）项目基本情况

• 资产原为20世纪60年代的老旧园区宿舍，性质为工业用地，建筑面积约5167平方米。

• 项目临近北京西北六环，但受益于项目位于北分科技园内，且毗邻环保科技园等多个产业园区，职住平衡需求旺盛。

（2）合作模式

• 乐乎同产权方以合作分成的方式进行合作。

• 乐乎负责项目产品定位、装修设计、运营管理等全流程环节，由于楼体涉及加固，乐乎本项目总投资2500万元。

（3）运营成效

• 项目改造为199间精装长租公寓房源。

• 项目主力户型面积约15平方米，月租金在3200元左右。

• 2026年2月开业后两个月即实现满租任务，年租签约占比超98%。

• 入住客群以环保科技园的华为、荣耀等企业在职员工为主。

除北京外，上海、广州、深圳、厦门、成都等核心一二线城市也有类似实践。

表：其他一线城市非居改租典型案例（部分）

整体来看，近年来，受市场下行影响，核心城市部分商办类资产坪效已不及长租公寓，叠加保租房政策体系给予“非居改租”项目的合规改保、不补缴土地价款、税费减免、金融支持等政策红利，“非居改租”模式具备经济可行性及复制空间。但需注意的是，在存量非居资产的选择上，需精准把控项目特质。一是优先选择结构规整、采光通风良好的存量建筑，避免改造难度过大、改造成本高；二是项目需具备区位优势与客群需求支撑，且优选体量较大项目以摊薄运营成本；三是注意改造成本与回报匹配性，严格控制改造成本，确保全周期IRR回报率符合投资预期。

统租

统租是指政府、企业或相关部门长期租赁城中村村民自建房、安置房等存量房源，经集中改造后实施规范化统一出租运营。该模式一般仅取得房源长期使用权，不涉及产权转移，与收购新建商品房、二手房等产权交易行为存在本质差异，其核心在于通过品质提升盘活存量住房。

目前，该模式主要在深圳、广州等重点城市开展试点与推进。从改造主体的不同角度来说，当前城中村统租主要有四种模式：

一是市场化企业主导模式，市场化租赁企业直接对接城中村零散业主，通过签订长期合同获取房源经营权，企业投入资金改造后进行品牌化、专业化集中运营。该模式优势在于供给规模成型快、居住品质标准化程度高，短板则是成本管控难度大、盈利稳定性不足。万科万村计划，早期收房改造成本较高，在当前租金持续下行背景下该模式运行压力较大，近期通过优化存量项目合作模式有序退出了部分房源。

二是金融机构牵头赋能模式，通过低息贷款和产业联盟支持，联合专业运营方实现多方共赢，如广州海珠区北山村项目由建信住房向村民长租房源后委托梦享公司运营，建行提供低息租房贷款，并通过产业联盟享受装修改造及家电采购优惠。

三是村集体统筹+国企承接模式，由村集体归集房源、国企改造运营、政府纳入保障房体系。如深圳水围村项目，村集体以10年长租取得33栋房屋使用权，将29栋二层以上房屋以70元/㎡转租给深业集团改造为504套公寓，深业集团以150元/平价格将公寓整体返租给福田区住建局。政府将其纳入保障房系统，补贴后按每月75元/平向产业人才配租。

四是城市更新安置房受托运营模式，依托特定城市更新项目背景，村民取得安置房产权后自愿将部分或全部房源的长期租赁经营权委托给政府指定国企，国企统一改造后面向产业人才配租，并按合同向村民支付稳定租金。广州南沙开建集团在科苑壹号等项目即是采用的此类模式，该模式可解决回迁安置房闲置与人才租赁住房短缺问题，但对村民意愿统一度及国企运营能力要求较高。

表：统租典型案例

统租模式，本质上是通过综合整治代替拆除重建，将城中村这部分体量巨大但安全性、规范化程度较低的存量租赁空间纳入保租房供给体系里，并提升居住品质。但从目前的实践来看，过程中涉及的多方利益协调及盈利模式承压等问题给统租的规模扩张带来了较大不确定性。未来，统租模式的增量机会更多的将聚集在城市更新过程中，优先整租城中村改造后统建的安置房等资产，在此路径下，建筑更加合规、改造成本更低，“国资统租-纳保-长周期微利运营”制度逻辑更具可行性。

总结

各地在收购新建商品房、二手房转作保租房的成功实践，其核心在于构建了“政策赋能、主体协同、资金多元、精准适配”的良性机制。

其一，政策引导与地方适配相结合。地方政府结合区域库存情况、保障需求，制定差异化实施细则，优化规划调整、税费减免、融资支持等配套政策，如上海徐汇区的房票机制，突破了其他地区“仅限在本区选购新房”的限制，迭代升级为全市范围通用、新房与二手房均可选购，赋予居民更多选择权。

其二，构建多元协同的实施体系。明确地方国企的核心主导作用，同时引导银行、专业运营机构、社会资本参与，形成“国企主导、金融支持、专业运营、社会参与”的协同机制，如北京非居改保项目产权方为国有资本，运营方为市场化租赁机构，同时政府为其提供政策支持推动项目落地，实现多方资源高效整合。

其三，强化多元化资金保障。各地积极构建“财政+金融+企业”多元资金筹措模式。充分利用1000亿租赁住房贷款支持计划、保障性住房再贷款、专项债等政策工具，结合住房租赁全周期信贷支持、企业自有资金，降低资金成本，同时探索公募REITs等资产证券化工具，打通资金退出渠道，实现资金闭环。

其四，坚持民生导向与市场逻辑并重。聚焦新市民、青年人等住房困难群体，优先筛选产权清晰、适配需求的房源，优化户型设计与改造升级，精准匹配保障需求。同时兼顾产权方合理诉求与运营主体可持续收益，合理确定收购价格，实现稳市场、保民生、盘资产的多重目标。

综合各地实践案例，不同市场主体可依据自身优势参与盘活存量资产改作保租房赛道。

地方国有企业作为各地收储转租的核心实施主体，可依托政府支持统筹推进新建商品房、二手房、闲置工业用地、商办及直管公房的集中收储、合规改造与运营管理。在资金来源上，优先运用保障性住房再贷款、地方政府专项债、中央及地方财政奖补等政策类低成本资金，构建“专项债+再贷款+商业银行贷款”的多元融资模式。在房源选择上，建立规范的评估定价机制，通过第三方评估或协商定价，确保收购价格合理可控与运营收益相匹配，重点布局城市核心片区、产业园区、青年人才聚集区房源。在运营管理上，根据房源类型和市场定位，自主运营或委托专业化租赁企业运营，通过标准化改造与品牌化运营提升出租率和租金收益水平，并适时通过公募REITs等金融工具实现资产退出与资金回笼。

民营企业方面，对房企来说，参与存量盘活的关键价值在“出清”，把未售库存、自持房源或闲置商办转出去，换取确定性的资金回笼与表内减负。运营机构则以管理输出切入，承接资产改造交付、租赁房源托管与日常运维工作，赚取资产运营管理费与绩效分成。当然，对于具备运营能力的房企而言，可综合优势，盘活自有商办等多元化存量项目，并持续与属地国资平台开展深度合作，拓展轻资产输出业务。