土地市场

今年两会《政府工作报告》明确拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，财政部部长在经济主题记者会上强调今年财政政策力度给足，且确保政策早落地、早见效、多见效。根据监测，2026年一季度新增地方政府专项债发行规模同比继续增长，彰显政策靠前发力特点，其中与房地产相关的专项债券发行超2000亿元，占比保持在较高水平。

总体情况：专项债发行节奏靠前，房地产相关专项债同比大幅增长

2026年是“十五五”开局之年，一季度财政政策明显发力，新增地方政府专项债发行提速，根据监测，2026年一季度新增地方政府专项债券累计发行11599.5亿元，同比增长20.8%（2025年一季度发行9602.4亿元），为近三年同期最高水平。

图：2024年以来各季度新增地方政府专项债券发行规模走势

数据来源：wind，中指研究院综合整理

在新增专项债投向领域中，与房地产相关的领域涉及保障性安居工程、保障性租赁住房、棚户区改造、城镇老旧小区改造、土地储备等类型。近两年，随着城市更新工作的深入推进、允许专项债用于土地储备的政策落地等，房地产相关的专项债券发行规模逐步增加，在新增专项债券中的占比也明显走高。

根据中指不完全统计，2025年二季度以来，在新增地方政府专项债中，投向房地产相关领域的专项债券季度发行均超2000亿元，其中投向土地储备、保障性安居工程的专项债券规模增加较为明显。2026年一季度，房地产相关专项债券发行2250亿元，同比增长42%，在同期新增专项债券中占比19.4%，保持在较高水平。

各省市中，2025年以来，北京、广东发行的房地产相关专项债均超1200亿元，排在前两位。2026年一季度，广东发行房地产相关专项债超400亿元，高于其他省市；北京、江苏、山东发行规模超200亿元，可见经济大省发行规模普遍靠前，专项债“自审自发”试点地区发行规模相对更大。

图：2024年以来各季度房地产相关专项债券发行规模及占同期新增专项债券的比重

表：2025年以来房地产相关专项债券发行规模TOP15省市

城市更新：专项债发行规模已达去年全年1/3，同比小幅增长，其中城中村改造相关专项债券发行规模增长1.4倍

通过进一步细化房地产相关的五类专项债投向，可以分析其中城市更新、城中村改造相关专项债发行情况，根据中指不完全统计，2025年，各地城市更新相关专项债券发行超3500亿元，同比小幅增长2%，2026年一季度，城市更新相关专项债券发行接近1200亿元，已达去年全年的三分之一，同比增长7%，保持小幅增长态势。

针对城中村改造，2024年监管部门明确将符合条件的城中村改造项目纳入地方政府专项债券支持范围，随后城中村改造相关专项债券发行规模出现明显增长，2025年一季度以来，相关专项债券季度发行规模均在200亿元以上，2026年一季度，城中村改造相关专项债券发行规模超500亿元，同比增长1.4倍，占城市更新相关专项债的比重超40%。

图：2025年以来各季度城市更新和城中村改造相关专项债券发行规模

从各省市发行情况来看，北京城中村改造相关专项债券发行规模明显高于其他省市。根据中指不完全统计，2025年以来，北京已发行城中村改造相关专项债券超600亿元，明显高于其他省市，重庆、广东、四川发行也相对靠前，均累计发行超100亿元。各城市中，2026年一季度，北京城中村改造相关专项债发行超180亿元，重庆、广州、东莞发行超30亿元，位列其后。

表：2024年以来各省市城中村改造相关专项债券发行情况（亿元）

从政策落地情况来看，2025年以来多个省市明确运用专项债券支持城市更新及城中村改造，如广东、江苏、福建、重庆等省市。另外，今年以来，多地出台城市更新中长期行动方案或五年专项规划，城市更新配套政策正在加速落位，如青海印发《青海省城市更新行动实施方案》、广西印发《广西持续推进城市更新五年行动方案(2026-2030年)》，明确具体实施目标，广西明确到2030年要形成一批群众可感可及的更新成果，如稳妥推进危险住房改造，完成4万套以上城市危旧房隐患销号；北京印发多项城市更新配套政策，如明确无手续建筑认定处理、明确建设用地功能混合使用允许和禁止兼容内容等要求；深圳印发《关于进一步规范城市更新项目管理有关事项的通知》，明确新启动的旧改项目原则上不再强制配建保障房。

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表：2025年以来部分省市城市更新、城中村改造相关政策

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一季度土地储备专项债发行超900亿元，保持一定规模

2024年底，自然资源部下发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地》的通知、国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》明确允许专项债券用于土地储备，2025年以来土地储备专项债发行节奏明显加快，运用专项债券收购存量闲置土地也成为各地收储去库存工作的重要资金来源，具体来看：

2025年一季度土地储备专项债券在停发多年后正式恢复发行，发行规模迅速走高。根据中指不完全统计，2025年二季度至四季度，土地储备专项债券季度发行规模均超1400亿元，其中四季度发行1982亿元，在房地产相关债券中占比达71.3%，在当期新增专项债券中占比超20%；2026年一季度土地储备专项债券发行节奏小幅放缓，累计发行约918亿元，在房地产相关债券中占比回落至40.8%。

图：2024年以来各季度土地储备专项债券规模及占比情况

土地储备专项债涉及新增土地储备、收回收购存量闲置土地的专项债，2025年以来收回收购存量闲置土地的专项债券占比普遍超50%，成为各地去化库存、盘活存量土地的重要方式。根据中指不完全统计，截至3月31日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量超5800宗，总面积超3亿平方米，总金额超7800亿元，其中已经发行的专项债约3500亿元，占比约45%，2026年一季度相关专项债券累计发行约482亿元，整体保持一定规模。其中，一二线城市拟收储金额超2800亿元，占比约36%；实际发行约1090亿元，在发行专项债中占比约31%。未来，通过专项债收购存量闲置土地仍有一定空间，地方政府可依托低成本专项债资金盘活存量闲置土地，企业则可通过政府收储实现存量资产盘活，加快资金回笼，缓解资金压力。

表：各省市拟使用专项债收购存量闲置土地的规模

（截至3月31日,详情请查看中指数据库）

收购存量商品房的专项债券发行规模偏低

近两年，收购存量商品房用作保障性住房成为各地去化库存的重要着力点，各地持续落地相关政策推进收购工作。2025年末广州安居集团发布公告指出常态化收购存量商品房用作保障性住房，2026年2月，广州南沙区拟收购约20000平方米新房用作安置房源；重庆鼓励收购存量商品房，指出按收购存量商品房总金额的1%给予收购主体补贴。各地收购存量商品房的资金来源包括地方政府专项债、保障性住房再贷款、商业银行贷款等。

运用专项债收购存量商品房方面，根据中指不完全统计，2025年5月以来，浙江、四川等省市先后发行专项债券收购存量商品房，截至2026年3月末，全国累计发行用于收购存量商品房的专项债券超60亿元，收购存量商品房约1.3万套，建筑面积超100万m2，但整体发行规模仍偏低，发行节奏较为缓慢。今年以来，河南、湖南、重庆等地强调“推进利用专项债收购存量商品房用作保障性住房”。

另外，多地学校通过中央预算内投资及学校自筹等资金收购存量商品房用作学生宿舍。2025年湖北大学、合肥工业大学、中国矿业大学、中南大学相继公示收购存量商品房用作学生宿舍，2026年以来更多学校跟进，1月末，湖南省发改委正式批复湘潭大学收储装修市场存量房补充学生宿舍项目，湘潭大学拟投资超8000万元收储存量商品房装修、改造为学生宿舍。未来或有更多学校参考借鉴收购存量商品房用于学生宿舍，但在此过程中出现的业主维权诉求较强、运营管理难度大、物业与权责不清等问题，也值得重点关注。

表：今年以来部分省市收购存量商品房相关政策

整体来看，地方政府专项债券持续为各地城市更新、房地产去库存等重点工作提供关键资金支撑。今年全国两会《政府工作报告》及“十五五”规划《纲要》均对收购或盘活存量商品房、推进城市更新等作出重要部署，后续配套金融、财税等支持政策有望继续完善落地，相关领域专项债券发行亦有望提速扩容。值得关注的是，更加积极的财政政策不仅体现在资金规模上，也体现在资金效益上，提升有限财政资金的使用效益，或将是未来财政政策重要着力方向。针对房地产领域，我们认为未来专项债资金的投放也应集中发力，合理分配专项债资金，优化资金投向领域、投向区域，侧重能产生更多效益的地区，如人口持续流入的地区，才能充分发挥资金潜能。