政策解读

近日，为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，自然资源部、国家和林业草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），内容涵盖13个方面，涉及新增建设用地供给、城市更新用地等方面：

六、改进征地工作。在维护被征地农民合法权益的前提下，支持县级以上地方人民政府按照 “一张图”确定的项目用地范围，并联开展征地前期工作。

在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

十、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。经地方人民政府依法批准但实际未使用的建设用地，可由原批准用地机关撤回用地批准文件，涉及的占补平衡指标仍然有效。对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级人民政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。不定期监测执行情况。

新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

建设用地规划期实施总量管控，建立健全增存挂钩机制，盘活存量的重要性进一步提升

原文：对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级人民政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。

【中指解读】一方面，对实现国土空间规划“一张图”联网的省份，由省级政府统筹“十五五”新增建设用地指标，从省级层面把控建设用地总规模，将限制建设用地的无序扩张，也将对房地产用地产生间接约束，同时增加了省内建设用地的统筹调节灵活度，有利于保障更为迫切的建设用地需求；

另一方面，要求各省年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，即新增城乡建设用地原则上要“先盘活、再新增”，新增建设用地规模不能比盘活存量土地（如闲置、低效、批而未用的土地等）规模多，推动地方优先利用存量建设用地，有利于推动建设用地的节约集约利用。本次政策导向较为鲜明，新增建设用地指标向盘活存量倾斜，用增量倒逼存量低效用地盘活利用，推动城市内涵式发展。

根据中指不完全统计，截至2026年2月末，全国28个省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超7700亿元，专项债实际发行超3350亿元，占比约43%。

严控新增建设用地用于经营性房地产开发，预计未来房地产开发更依赖于存量盘活、城市更新等路径

原文：新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。

【中指解读】本次对房地产用地进行了刚性约束，在严控新增建设用地用于经营性房地产开发的同时，“原则上”也体现出留有余地，引导资源向产业、民生等方面倾斜，整体与当前房地产控增量、去库存、优供给的思路较为一致，有利于改善房地产供求关系。预计未来房地产开发用地新增供给或受限，行业将更依赖存量盘活、城市更新等路径获取开发资源，在此过程中，企业应加大城市更新、旧改、低效用地再开发布局，积极探索存量盘活模式。

突破零星土地用地审批限制，为城中村改造提供政策支持

原文：城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

【中指解读】本次政策进一步放松零星土地的用地审批限制，允许城中村改造中的零星土地用于民生保障类的房地产配套，有利于解决城市更新中零散土地难以开发利用的痛点，对城中村改造带来利好，也进一步表明土地资源向保障性住房、民生配套倾斜。

简化城镇开发边界内征地流程，有望为城市更新提速

原文：在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

【中指解读】此前，在城镇建设用地范围内搞成片开发，必须单独编制《土地征收成片开发方案》，报省级政府审批，明确公益性用地比例、开发时序、效益评估等，一般方案编制与审批周期较长。本次政策大幅简化了城镇开发边界内成片开发的征地审批流程，直接利好城市更新、城中村改造、保障性住房项目等的落地速度，进一步激活城镇存量空间。

38号文是“十五五”开局之年针对重点建设项目强化自然资源要素保障的重要政策文件，其中涉及房地产的核心内容为：新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，强化新增建设用地与存量盘活挂钩，简化城镇开发边界内成片开发征地流程，支持城市更新与保障性住房等用地。整体上严控商品房新增用地、鼓励存量盘活与城市更新，资源向民生类需求倾斜，推动房地产向存量提质、服务民生的方向侧重。