政策解读

“十五五”规划《纲要》明确“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”，预计在“十五五”期间，工商业用地使用权续期工作将取得实质性进展，也将对房地产企业、金融机构、房地产市场产生积极影响。对于房地产企业来说，工商业用地使用权到期续期，有利于提升资产估值，修复资产负债表；对金融机构来说，可以降低银行不良资产处置风险，扩大金融机构投资标的；对市场来说，将更好支持存量盘活，可以提升大宗交易市场的活跃度，稳定市场预期。

4月中旬广州印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》，明确将探索工业用地、商服用地使用权续期问题。5月12日，《广州市工商业用地使用权续期管理试点方案》对外发布，系统性明确土地续期的配套规则，包括提出申请时间、续期要求、续期年限与出让金计收标准等，为市场提供了详细的参考样本。

本报告旨在系统梳理和分析各地针对工商业用地使用权到期续期问题的政策实践，总结落地政策的共性特征，为后续更多城市完善相关政策以及企业应对提供参考。

地方政策演进由早期探索逐步到深化创新

近两年，中央频繁提及工商业用地使用权续期问题，2024年7月，二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，其中明确指出“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”；2026年3月，“十五五”规划《纲要》强调“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”；近日，全国人大常委会2026年度立法工作计划公布，其中包含城市房地产管理法，预计工商业用地续期相关内容将是修正重点之一。

从近些年多地出台的政策看出，工商业用地到期续期政策经历了从地方零星探索到逐步细化发展的过程：

早期探索阶段（2004-2015年）：深圳（2004年）、杭州萧山区（2015年）等地针对特定类型（如行政划拨转出让、协议出让工业用地等）产生的个别到期案例，率先出台配套续期政策，为后续更多城市出台政策提供了宝贵参考经验。

规范推广阶段（2018-2021年）：海宁（2018年）、嘉峪关（2020年）、临沂兰陵县（2021年）等地相继出台管理办法或实施方案，政策框架相对统一，这些城市在政策中明确了续期的适用范围、条件、程序和处置方式，逐渐呈现出常态化、规范化管理的状态。

深化创新与精细化阶段（2024年至今）：近两年政策如青岛西海岸新区（2024年）、温州平阳县（2025年）、北京（2025年）、广州（2026年）等，更加注重与产业政策、市场化配置改革相结合，条款更细致。如北京明确在符合城市规划、产业定位和项目论证要求的情况下，产业用地续期价格可按首次出让时的地价水平、也可结合续期时产业用地基准地价等综合评估确定；广州明确续期费用的计算方式、明确不同类别项目续期年限上限等详细规定，可操作性更强，体现了政策制定的精细化落地。

各地政策对比

当前各地工商业用地使用权到期续期政策，普遍对续期政策适用范围、续期申请条件、续期年限、续期价款计算等进行规定，逐步形成相对统一的政策框架，但在具体标准划分及细节存在明显差异，具体来看：

在适用范围方面主要可分为两类，一是原土地使用权出让合同规定的使用期限届满、即将届满以及不满国家规定最高年限的工商业用地（工业用地或非住宅用地），如淄博、重庆綦江区、广州等地；二是只针对原土地使用权出让合同中规定出让年限低于法定最高年限的即将到期或已到期的工商业用地（工业用地或非住宅用地），如青岛西海岸新区、杭州萧山区、厦门等多地。

适用范围的不同也导致各城市在续期年限上限规定方面存在较大差异，大体可分为三类：

第一类明确原出让年限与续期出让年限之和不超法定最高年限，如海宁、青岛西海岸新区、杭州萧山区、厦门、温州平阳县等地；

第二类明确原合同剩余年限与续期年限之和不超法定最高年限，如北京、广州；

第三类明确从原土地出让合同到期开始计算，续期年限可以至法定最高年限，如淄博、重庆綦江区等地。

图：三类续期年限上限对比（示意图）

部分城市或区县根据申请续期土地现行产业、企业类型进行分类处置，对符合条件且产业效益好、投资强度高的工商业用地，续期支持力度更大，主要体现为续期期限更长，给予续期费用一定优惠；对大部分条件符合但产业属于限制类、或规划即将调整、或效益评价一般（C类）等情况，给予短期租赁（一般2-5年）或短期出让，作为过渡安排，如青岛西海岸新区、广州等还对因规划不符但暂不实施征收的情形明确了租赁过渡路径；对于不符合续期条件（如产业属禁止淘汰类、严重违反规划或合同）、或到期未申请、或申请未获批准的土地，由政府依法无偿收回。

在续期年限方面，目前已落地地区工业用地续期年限普遍最长为20年或30年，商业用地最长普遍为20年，部分地区续期年限为不高于法定最高年限，其中，落地政策条款中更为详细的青岛西海岸新区、杭州萧山区、广州等地将用地续期年限与项目效益/投资强度达标情况或现行产业类别关联，达标或现行产业为鼓励类的地块项目，给予更长的续期年限（详见下表）。

在续期土地价款计算方面，已落地政策价格计算依据主要有市场评估价格、基准地价修正的计算方式，如青岛西海岸新区、淄博、嘉峪关、厦门等地以办理续期时点项目土地评估价格计算续期价款；杭州萧山区、瑞安、广州等地以基准地价为基础进行计算；北京指出可按照首次出让时的地价水平确定、也可结合续期时产业用地基准地价等综合评估确定。另外，杭州萧山区、广州在计算时根据项目效益/投资强度给予一定优惠，计算规则更加精细化，如杭州萧山区根据企业效益分类，设定不同修正系数，A类企业按照基准地价的0.2倍系数、B类企业0.3倍、C类企业0.7倍、D类企业按1倍计算；广州在工业、商服用地续期价款计算时与土地产出率、投资强度的达标与否挂钩，达标用地按基准地价/标定地价的70%计算价款。

表：部分落地工商业用地续期政策年限、价款规定情况

中指研究院长期跟踪中央及全国各地房地产相关政策，持续为政府部门和企业提供政策监测服务，为各地政府完善房地产政策工具箱提供参考借鉴，同时帮助企业跟踪政策变化，更好地把握政策窗口。

广州政策创新方向及亮点

近期，广州针对工商业续期政策的探索显示出更多细化和创新方向：

续期政策与要素市场化配置改革深度融合。广州本次续期政策细则，将续期管理置于“工商业用地市场化配置改革”的大框架下，系统性地与弹性年期供应、地价机制、用途转换、全周期监管等改革措施协同，旨在建立覆盖“供应-使用-续期-退出”的全生命周期管理制度；

续期申请时限更加灵活。在已落地续期政策中，多数地区明确原土地使用权人应在土地使用权届满前1年提出续期申请，广州此次政策明确了三种续期类型（见下表），可在土地使用年限过半且距届满前1年以上提前申请续期，并明确期限申请续期情形需满足的条件，精细化规定落地，将更贴合企业实际经营和投资周期需求，能够更好稳定企业及市场预期。

表：广州工商业用地续期申请规定

续期适用范围扩大。此前多地续期政策主要集中解决原出让年限较短用地的到期问题，在续期年限上也规定原合同出让年限与续期年限之和不超过法定最高年限。此次广州将续期政策适用范围进一步扩大，原出让年限与法定最高年限一致的项目也可适用，同时明确续期年限为“续期年限与剩余年期之和不得超过该用途土地法定最高出让年限”。

工业用地与商服用地续期规则更加细化。广州本次分别针对工业用地和商服用地明确土地使用权续期计收土地出让金标准，政策针对性更强，工业用地产出率达标、商服用地投资强度达标的项目，续期政策支持力度更大。

后续处置更完善。针对不予续期的用地，此次广州明确土地收回、权证注销、强制交回等全流程处置方式，依法依规保障土地管理秩序。同时，兼顾企业实际使用需求，对纳入近期建设计划但暂不实施、部分用途到期等特殊情形，允许以租赁方式办理临时用地，灵活衔接城市建设与企业经营。

总体而言，我国工商业用地到期续期政策体系逐步从“破题探索”向“系统化推进”过渡，预计未来政策发展将更加注重“精细化”、“市场化”和“协同化”，对各类特殊情形进行周全考虑，程序设计上也更加便捷高效；计收土地出让金方面，更加支持鼓励类产业、高效益企业；续期政策与国土空间规划、产业政策、环保要求、金融信贷等领域的深度联动，将使其成为推动区域经济高质量发展和土地利用方式转变的重要政策工具。

“十五五”规划《纲要》已经明确“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”，预计全国层面将加快推动完善工商业用地使用权续期的相关法律法规，更好为各地工商业用地续期政策制定提出指导，短期更多城市或参考借鉴已落地地区经验，结合本地市场情况，落地本地化的续期政策，提振企业投资信心，稳定市场预期。对于企业来说，需持续关注政策与用地期限动态，提前统筹谋划，在届满前一年（或按当地规定）主动启动续期申请准备，避免用地逾期使用导致经营及资产权益损失。