政策解读

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2024年，财政部、住建部联合印发《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24号），首次启动城市更新示范工作，并在随后的评审结果中确定石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安等15个城市作为首批补助对象。在获得显著成效后，2025年4月，财政部、住建部再次联合印发《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号），并在5月份公布了第二批城市更新行动评审结果。北京、天津、唐山、包头、大连、哈尔滨、苏州、温州、芜湖、厦门、济南、郑州、宜昌、长沙、广州、海口、宜宾、兰州、西宁、乌鲁木齐等20个城市成功入选新一批名单，补助总额超过200亿元。本文从政策的比较，补助的作用机制，对城市的作用进行分析，为城市更新行动参与者提供参考。

两批次补助政策和城市名单的比较分析

1.补助政策特征分析

整体来看，2025年的补助政策相比2024年在政策目标、组织方式、补助标准、资金使用限制、监督机制等方面具有共同性。值得注意的是，2025年的补助政策也有较多的差异。包括入围的条件、支持的范围与评选数量、资金支持的方向、申报条件进一步细化、绩效管理、禁止重复申报的范围、申报时的附件要求等。

表：财办建〔2025〕11号、财办建〔2024〕24号文件比较

表：核心差异点

2.入围城市特征分析

总体来看，2025年获得中央财政支持城市更新行动的城市特征与2024年有共同点也有显著的差异。共同点主要体现在政策的连续性、注重区域平衡、确保类型多样、发展目标一致等方面。差异点主要体现在支持的城市名单动态变化、区域侧重有所变化、城市层级下移、更加注重特色等方面。具体体现在以下几个方面：

第一，两份名单无任何城市重叠，表明中央财政支持城市更新行动是年度性评选，每年选择不同城市，避免重复资助，以扩大覆盖范围。

第二，从区域层面来看，2024年补助城市分布体现为：东部占47%，中部占27%，西部占20%，东北占6%。东部主导，西部和东北覆盖较少。2025年补助城市分布体现为：东部占45%，中部占20%，西部占25%，东北占10%。东部仍主导，但西部比例提升，东北略有增加。总体来看，两年的补助都覆盖了四大区域，省份覆盖度也进一步扩大，体现政策对区域平衡的重视，支持“全国一盘棋”的城市更新。东部地区在两次评选中占比最高，反映经济发达地区在城市化进程中的引领作用。

第三，从城市行政属性来看，近两年的评选入围城市都包括直辖市（2024年上海、重庆；2025年北京、天津）和计划单列市（2024年青岛；2025年大连、厦门），确保重点城市参与。省会城市在两次评选中均为主力，体现对区域中心的支持。但也存在差异，2025年入围的城市名单中地级市显著增加（40%），反映政策补助逐步下沉至非核心城市。

第四，从城市规模和能级来看，2024年的入围城市以高发展水平城市为主（53.3%），2025年更多资源向发展中城市倾斜。同时，对一些有特色化的城市也进行支持。例如，2025年包括更多资源型或工业城市（如包头、唐山）。

表：两年补助城市对比

为什么要补助——中央补助资金的机制和功能

中央补助资金是中央财政通过转移支付方式向地方提供的专项资金，旨在支持特定领域或群体的公共服务、民生保障及国家重大战略实施。2025年5月20日，国务院新闻办公室举行新闻发布会。财政部经济建设司司长表示，“十四五”以来，一共安排中央补助资金大约1594亿元支持城镇老旧小区改造。2023年以来，安排中央补助资金153亿元支持推进城中村改造。“十四五”期间，安排中央补助资金约600亿元，支持60个城市系统化全域推进海绵城市的建设，大约带动总投资1600亿元。在中央预算内投资方面，“十四五”以来已累计安排超过4700亿元，支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。2025年，中央预算内投资预算总额7350亿元，其中，城市燃气管道更新与保障性安居工程1300亿元，占比22.7%。

总体来看，中央提供城市更新财政补助资金能够形成“一种机制”，实现“一种效应”。一是形成精准引导的机制，主要通过区域差异化补助、分领域定向投放、竞争性分配等方面实现中央财政对城市更新发展方向的精准引导，能够以点带面形成示范效应。二是实现杠杆放大的效应，中央财政资金补助的项目，一般也要求地方财政配套一定比例。部分项目还会引入社会资本。中央资金通过“信用增级+收益共享+制度创新”撬动社会资本，实现杠杆效应显著放大。

获得补助后的作用——地方获得中央财政资金补助的意义

总体来看，获得中央城市更新资金补助对地方实施城市更新行动具有多个方面的重要作用。第一，激活地方政府治理动能。通过“竞争性选拔+差异化补助”激活地方政府治理动能，以补助的形式能够有效激励各地加大力度推动城市更新，并不断总结相关的经验、创新性机制，从而在全国层面不断形成可复制、可推广的机制和模式。第二，撬动更多的社会资本参与。虽然单个城市补助的总额有限，但中央资金最大的意义在于发挥杠杆效应。在此政策支持下，各地政府能够结合不同类型城市更新项目分配一定比例的中央补助资金，叠加地方财政资金的使用，撬动更多社会资本参与。以此前海绵城市补助为例，2021年—2024年，国家海绵城市建设三年示范期内，潍坊市计划实施海绵项目306个，海绵城市达标面积达到128平方公里，计划投资53.36亿，其中，社会投资4.83亿，中央资金9亿，政府投资39.53亿。第三，不增加地方债务压力。与专项债不同的是，中央的城市更新财政补助资金无需偿还，不增加地方债务压力。第四，全国范围内的示范意义。能够获得补助本身是各城市通过竞争性选拔的结果，表明在城市更新领域已开展了较多的探索，得到了中央的认可，未来通过城市更新进一步提升城市竞争力方面进一步打开了空间。

首批获得补助地区城市更新推进情况

2024年，首批获得补助的城市包括石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州等15个城市。整体来看，中央财政资金的补助显著提升了城市基础设施品质，有效解决了排水、燃气等民生短板问题，财政部与住建部评价相关工作“取得明显成效”。部分城市资金利用计划及相关效果如下表所示：

表：部分城市已公布的资金利用计划

进一步展望：城市更新行动的资金保障度将明显增强

总体来看，自2024年以来，中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助。2025年再次补助，体现了中央财政对城市更新的重点保障。从更高维度的视角来看，未来我国城市更新行动的资金保障度将明显增强。2025年5月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》通过多维度任务部署和系统性保障措施，为城市更新提供了顶层设计框架。《意见》提到要“加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，……。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。”?值得关注的是，金融监管总局相关负责人在随后的《关于持续推进城市更新行动的意见》解读会上表示，“将指导金融机构深入理解城市更新行动的内在逻辑，准确把握新特点新要求，按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，积极为城市更新行动提供丰富多样、量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求。金融监管总局也将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，满足城市更新行动金融需求，提高金融服务的及时性和有效性。”此外，国家发改委在2024年10月份的新闻发布会上也提出“今后几年，城市更新仍是政府投资的支持重点，2025年也将继续加大力度。”

这一系列的支持都表明我国城市更新进入高维度、高密度政策支持的发展阶段，而资金的重点发力也将推动我国城市更新更快进入多效益统筹、多模式创新、多机制支持、多要素保障、多主体参与的高质量发展期。