住宅市场

自2015年起，在政策主导驱动下，我国住房租赁市场历经十年快速发展，租赁住房成为我国住房供应体系的重要组成部分。为系统厘清保障性租赁住房各类筹集模式的演进逻辑，精准预判“十五五”阶段保租房主流筹措路径与成长潜力，中指院特开展《中国保租房筹集模式的全景复盘》系列深度研究。本文为新建模式篇，通过复盘重点城市实践与典型案例，系统梳理利用集体经营性建设用地、新供应国有建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地筹集保租房等四类模式的运行机制与适用边界。

从全国执行情况来看，新建并不是多数城市筹集保租房的首选方式，仅在部分城市形成一定规模。如北京在集体经营性建设用地建设租赁住房方面推进较快，集租房占全市公示保租房项目的近六成；上海通过R4租赁用地体系（累计成交规划建面超1500万平方米）筹建的保租房，成为当地保租房的重要供给来源。但在多数城市，受土地资源、资金平衡和退出路径等因素制约，新建模式的落地规模相对有限，存量盘活是更普遍、更可持续的路径。

本章将逐项梳理四条新建路径的运作机制、落地效果与瓶颈，并给出对下一阶段的判断。

利用集体经营性建设用地建设保租房

利用集体经营性建设用地建设租赁住房，是2017年起在部分城市先行试点的供应渠道。2017年8月，国土资源部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市为首批试点。2019年1月，福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市试点获批，试点扩围至18城。从实际落地看，城市间分化明显，其中北京推进效果最为突出，其余试点城市规模有限或未形成实质性供应。

北京实践：利用集体经营性建设用地建设保租房在北京筹集保租房工作中占据重要地位

截至2026年5月，根据北京市住建委公示的保租房项目认定书情况统计，北京市公示的163个保租房项目中，集租房项目共61个，房源量超10万间，规模占比接近六成。北京集租房模式的形成，主要依赖以下条件：

1.政策配套体系逐步完善

2017年，北京市出台《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》，明确农村集体经济组织可以土地使用权入股、联营的方式，与国有企业联合开发建设集租房项目，集体经济组织在新成立企业的持股比例不得低于51%，且应有保底分红。

2018年，北京出台《关于我市利用集体土地建设租赁住房相关政策的补充意见》，政策放宽限制，明确村集体与国企合作时持股比例由双方协商确定，同时放开合作单位限制，村集体可以项目经营权出租的方式与社会资本合作。

2020年，北京住建委、财政局联合发布《北京市发展住房租赁市场专项资金管理暂行办法》，针对邻近产业园区、交通枢纽或产业新城的符合要求的集租房项目给予专项资金补助，补助标准为成套住房4.5万元/套，非成套住房3万元/间，集体宿舍5万元/间。

表：北京市集租房相关支持政策

图：北京市公示的保租房项目筹集结构

2.资金支持多重叠加

北京集租房项目普遍获得多来源资金支持，大幅降低了前期资金压力。以首创繁星项目为例（详见下文），资金渠道涵盖政府引导基金、专项债、银行贷款、中央财政补贴等。

3.布局以需求为导向

政策明确优先在产业配套、交通枢纽和新城区域布局，要求配置必要的教育、医疗等公共服务设施。从实际落地看，北京集租房项目主要分布在产业园区周边、轨道交通站点附近及新城区域，为后期保租房项目稳健运营提供了需求基础。

典型案例：首创和园·繁星社区

（1）项目基本情况：

首创和园·繁星社区隶属首创城发集团，是目前北京市规模最大的单体保租房社区，项目建筑总面积约40万平米，在营租赁住房6572套，商业配套面积近5万平米，可满足1-2万人的居住需求。

（2）合作机制演变:

• 项目原为华北区域最大的石材加工集散地，2017年，在市区两级政府支持下，首创集团与朝阳十八里店乡合作开发，项目总投资约43.6亿元。村集体以土地使用权入股，占项目公司51%股权，每年获得收益分红；首创新城镇负责投资建设与运营管理，获得剩余租金收益，合作期限40年。

• 2018北京集体土地建设租赁住房政策迭代，首创股权占比提升至51%，合作期限延长至50年；双方约定合作到期后，视当时的政策再定。

（3）资金构成：

• 首创繁星资本金由首创（政府引导基金）出资。

• 首创集团作为主体发行了专项债，年化利率约2.58%，期限相对较短，但可以满足项目建设期的基本资金需求。

• 2018年，北京市试点集租房贷款政策，首创繁星项目获得银行贷款支持，贷款期限最长可达25-30年，贷款金额最高可达项目总投资的80%，用于项目建设资金周转。

• 2020年起，首创繁星分批获得中央财政支持住房租赁市场发展专项资金补助，合计超2亿元；

• 在2020年《北京市发展住房租赁市场专项资金管理暂行办法》支持下，首创繁星获得每套4.5万元的政府补贴，约占建安成本的10%。

在政策性资金支持下，以首创繁星为代表的集租房项目探索出了一条兼顾保障属性与经营效应的平衡路径，并在北京多个新建集租房社区中复制推广。

（4）运营表现：

• 项目紧邻北京东南五环，辐射亦庄开发区、CBD商务区等产业带，以95%的开间户型精准匹配青年客群，并嵌入员工宿舍产品“和嘉公寓”，面向城市服务保障群体提供宜居保障。

• 项目开业后出租率快速爬坡至90%并长期保持在90%以上。

• 年租金收入超3亿元，纳税规模达2000万元以上。

• 项目为村集体提供保底分红，有效带动区域发展，实现品牌、经济、社会三重效益统一。

整体来看，北京集租房模式在政策配套、资金支持和布局定位上积累了较多经验，但也面临几项约束。一是退出路径受限，现行政策框架下难以通过公募REITs实现退出；二是复制难度较大，北京的经验高度依赖本地政策与资金条件，多数城市可能不具备同等条件；三是当前政策重心已转向存量盘活，集租房在保租房总供给中的占比预计将有所下降。

利用新供应国有建设用地建设租赁住房

利用新供应的国有建设用地建设租赁住房有两种形式，一种是供应纯租赁住房用地，另一种是在新建的商品住房项目中配建一定比例的租赁住房。2021年2月，自然资源部发布《关于进一步做好住宅用地供应管理工作的通知》，要求22个重点城市实行“两集中”供地，同时，需在年度供地计划中单列租赁住房用地，且占比原则上不低于10%。实践中各城市执行力度差异较大，目前该要求已逐步淡化。

上海实践：从全国来看，上海是纯租赁住房用地供应最为系统、制度最为完善的城市

上海R4用地的制度演进有清晰的路径。

2016年，《上海市控制性详细规划技术准则（2016年修订版）》将‘四类住宅组团用地（Rr4）’正式确立为独立的用地类别，定义为“以独立地段的供职工或学生居住的宿舍或单身公寓为主的住宅组团用地”，即业内通常所说的R4用地。

表：城乡建设用地（H）分类及代码表

2017年9月，上海市政府办公厅印发《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》，这是上海住房租赁市场的纲领性文件，首次系统提出通过大力新建租赁住房、允许商办用房等按照规定改建用于住房租赁等方式加大租赁住房供应，并明确供地方式及建设使用标准等。同年11月，配套的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》出台，明确R4用地包括：供职工或学生居住的宿舍或单身公寓、人才公寓、公共租赁房、全持有的市场化租赁住房等住宅组团用地，并对控制性详规编制、土地供应、出让年限、地价管理、建设规划管理、全生命周期管理、转让管理、存量建设用地转型等作出系统性安排，明确最高出让年限不超过70年，受让人应在出让年限内整体持有，不得销售。2019年11月，《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则》正式文件发布，政策内容基本一致，上海租赁住房在规划土地端口的操作规则已完成试点验证并转入常态化执行。

2021年国办发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，同年11月上海发布《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》，做出本地化部署。上海政策以国办发〔2021〕22号确立的“五条筹集渠道+土地不补缴价款+认定书制度+税费水电气减免+金融差别化支持”为核心框架的基础上，做出三大本地化改变。一是建立公租房、单位租赁房、国企自持租赁房向保租房的纳管路径，把既有存量合规房源转化为保租房；二是在保租房面向对象、租金管控标准、保租房合同期限与退出规则等方面设置本地参数；三是新增国资支持政策，鼓励在沪央国企、机关事业单位参与保租房建设供应等。

2022年上海市规自局出台《关于本市保障性租赁住房规划土地管理细则》，细则在规划编制端把保租房用地明确对应R4用地，并对土地开发强度、设计标准、不动产登记等维度做出明确规定，将R4用地统一纳入保障性租赁住房专项管理。

表：上海租赁住房用地重点政策

典型案例：有巢泗泾项目、东部经开区项目

（1）项目基本情况：

• 泗泾项目是上海首宗集体经营性建设用地入市试点项目，位于松江区泗泾镇，土地面积约2万方，总规划建筑面积5.5万平方米，可出租房源1264间。

• 东部经开区项目是国有R4租赁用地，位于松江区工业区，土地面积2.8万方，总规划建筑面积6.6万平方米，可出租房源1348间。

（2）项目投资:

• 泗泾项目：2018年，泗泾经济联合社作为集体土地所有人，委托上海市土地交易事务中心走土地公开出让程序，有巢以1.25亿元底价竞得地块70年使用权，村集体获得一次性收益，地块由有巢独立开发运营，仅限自持出租，土地用途为租赁用地。

• 东部经开区项目：2018年8月有巢以1.825亿元的低价竞得，地块的平均楼面价仅为同期同片区商品住宅用地的20%左右。

（3）项目开工建设：

• 泗泾项目：项目由5栋租赁住房楼+1栋商业配套中心组成，户型以30–60㎡的小一室（约30㎡）、一室一厅（约35㎡）、两室一厅（约50㎡）为主。项目于2019年5月开工建设，2021年2月竣工，同年3月开业运营。

• 东部经开区项目：项目由5栋楼组成（1-4号楼为租赁公寓），户型以35-40㎡一室户和60㎡两室为主。项目于2019年5月开工建设，2021年3月竣工，同年4月开业运营。

（4）运营表现：

• 泗泾项目：距9号线泗泾站约2.4km，项目提供班车接驳，并与泗泾镇、虹桥镇签人才公寓战略合作。2021年7月项目提前满租，出租率长期维持在94%-97%。

• 东部经开区项目：区位更偏工业区，定价较泗泾项目更低，被松江区人社局认定为长三角G60科创走廊人才公寓。项目开业后出租率快速爬升到90%–96%。

（5）项目退出：

2022年，有巢以这两个项目为底层资产发行保障性租赁住房公募REITs，发行规模12.085亿元，成为国内首支由市场化机构运营的保障性租赁住房公募REIT，成功打通“投融建管退”闭环。

项目的退出源于以下几点支持：

• 项目的稳健运营是重要基础，2022年和2023年预计现金流分派率均在4%以上。

• 项目在发行规模与扩募能力、杠杆率、原始权益人独立性等方面也符合合规性。

• 在农村集体经营性建设用地使用权转让限制问题上，经协调，泗泾经济联合社（出让人）和松江区规划资源局（协调机构）均出具函件，同意解除转让限制。

• 在国有资产转让限制问题上，有巢深圳就项目公司和SPV股权转让事宜与国务院国资委进行沟通并提交正式申请材料，国务院国资委于2022年8月5日出具了同意转让的批复。

此后，以上海R4租赁项目为底层资产的国泰海通城投宽庭REIT、汇添富上海地产REIT先后上市，有巢马桥项目也作为扩募项目进入华夏基金华润有巢底层资产池，上海R4租赁项目权属清晰，成为保租房公募REITs重要的底层资产来源。

上海R4用地模式能够走通，最核心的前提是租赁需求旺盛。上海持续的人口净流入和庞大的租房基数，使得近远郊的R4租赁社区也能维持较高的出租率，这是商业模式成立的基础。在此前提下，上海具备两个关键支撑条件：一是地方政府有财力以低价供应R4用地，大幅降低了项目前端的土地成本；二是参与主体以华润、上海城投、上海地产集团等央国企为主，资金成本低、持有周期长，能够承担重资产租赁社区的投资运营。但从全国来看，这一模式很难大规模复制。2024年后，随着R4租赁社区的大规模上市，上海推行R4模式的边际性效应也在减弱，保租房筹集逐步转向存量资产盘活。

近年来，上海R4租赁用地供地节奏明显放缓。截至2026年一季度，上海共成交R4租赁用地247宗，租赁用地规划建筑面积1556万平方米。分年度来看，2021年及以前上海R4用地成交宗数相对较多、规模相对较大；2022年后供应明显缩量，2024年后供应降至明显低位。从进度来看，目前已上市建面达915.9万平方米，占比59%，仍有四成左右房源仍未上市运营，预计可提供房源超12万套。

图：上海R4用地供应规模走势

以企事业单位自有闲置土地建设租赁住房

利用企事业单位自有土地建设保租房，核心政策红利是不补缴土地价款。原划拨土地可继续保留划拨方式，土地用途变更时不需要补缴差价，项目的土地成本因此大幅降低，租金也可以定得更低。

这类资产包括科研用地、工业用地、闲置厂区、老旧配套用地等。它们的共同特点是：权属清晰，位置往往紧贴产业或高校功能区，但利用效率较低。与此同时，这些单位的新就业职工或引进人才普遍面临居住难题。

与集体经营性建设用地或新供应国有用地不同，这一模式不依赖新增土地，而是通过用途调整唤醒存量资源。政策上不补缴土地价款，让项目在经济上有了可行性。

典型案例：天津市河西区爱米斯保租房项目

（1）项目基本情况：

该地块位于河西区核心腹地，原为市属国企泰达控股持有的闲置厂房资产，用地面积为17859平方米，地方房屋建筑面积2061平方米。

（2）土地改规过程:

2021年底，泰达控股全资子公司泰达万嘉通过协议转让接手该地块，并在保障性租赁住房政策支持下开展保租房投资建设运营，成功将容积率由0.12提升至2.0，土地价款差额按政策予以免缴，顺利取得规划许可。

（3）资金构成：

该项目依据国家和天津市有关财政支持政策，获批中央预算内投资资金1亿元和奖补资金约4000万元。

（4）运营表现：

• 项目于2023年动工，2025年10月正式投运，将闲置工业用地转化为628套高品质保租房，为1200人提供了居住场所。

• 项目在经济上也实现了比较好的成效，原产权人通过盘活沉淀资产，回收资金约7000万元。

• 项目投运后可实现自平衡，预计可实现总收入8.05亿元，实现净利润8500万元。

该模式的核心是“国企主导+规划提容+财政补贴”，聚焦国企闲置用地，通过调整规划指标突破建设瓶颈，叠加中央与地方财政资金支持，实现了闲置土地盘活。类似模式在多地均有应用，深圳的探索则更往前走了一步。

典型案例：深圳承福苑保租房项目

（1）项目基本情况：

该地块位于深圳市福田区，地块原是南方电网深圳供电局有限公司的自有用地，原批准用途为市政公用设施用地。

（2）项目合作机制：

• 项目采用“调整用地性质+合作开发”模式，深圳供电局向规划主管部门申请，在项目用地上调整用地性质（增加居住用地），完善用地手续（签订土地出让合同）后，与市人才安居集团签订合作协议，建设保障性租赁住房。

• 供电局作为开发建设主体负责投资建设，项目于2019年6月开工建设，2022年年12月竣工，建成后提供382套35㎡的保租房，市人才安居集团回购保租房产权并负责后续运营。

在这一模式下，企事业单位减少了长周期重资产持有租赁社区的负担，政府平台获得了产权清晰、可纳入REITs资产池的租赁住房资产，让利用企事业单位自有用地建设保租房更具备商业复制可能。

以产业园区配套用地建设保租房

以产业园区配套用地建设保租房可行的路径在于，在政策支持之下，工业项目宗地内允许配建的行政办公及生活服务设施的用地占比从原来的7%提升至15%，建筑面积占比上限相应提高，而提高部分主要是用于建设宿舍型保租房，配套用地性质不变，但通过保租房认定书机制接入了保租房管理体系，可享受免城市基础设施配套费、民水电气、中央财政补助与金融信贷等政策支持。这一模式下，新建的保租房与产业园区的职工是高度绑定的，更有利于促进职住平衡。

上海、浙江、厦门等省市出台政策落实本地操作细则，如浙江、厦门等地将符合条件的工业用地配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地的比例上限可由7%提高到15%，建筑面积占比上限提高到30%。

典型案例：西安市比亚迪保租房项目

（1）项目背景：

比亚迪西安基地是比亚迪最重要的研发与生产集群之一，员工规模数万人，住宿缺口巨大。

2021年，比亚迪向西安市政府提出，拟将西安研发中心及配套设施项目中部分低效/闲置旧厂房拆除，腾出土地用于建宿舍型保租房。

（2）政策支持：

• 西安市政府落实将产业园区中工业项目配套用地面积占比上限由7%提高到15%的土地支持政策。

• 由市政府主要领导现场办公，自然资源、住建等部门联合到场优化设计方案，住建局牵头多部门协同，仅3天完成审核，7月28日向比亚迪汽车有限公司发放《保障性租赁住房项目认定书》。

（3）项目改建成效：

• 项目拆除部分闲置低效厂房腾出用地约100亩，建设宿舍型保障性租赁住房12栋、4416套（间），以约300元/间·月的租金面向本单位员工出租，解决上万名职工的居住问题。

案例的成功主要依赖于地方政府主导的行政协同，同时“纳保”后的政策优惠也减轻了项目主体的负担，让保租房筹集成为了可能。

利用产业园区配套用地建保租房，本质上是在不改变工业用地性质、不征地、不新增住宅用地指标的情况下，通过配套比例扩容增加员工宿舍型保租房供给，解决产业园区员工的居住难题。这一模式是保租房供给体系中的结构性补充，主要应用在政府推动能力强、产业园区集聚的核心城市重点功能区。

“十四五”期间，通过集体经营性建设用地、国有建设用地等方式供地新建是保租房房源筹建的重要来源，北京集租房、上海R4用地等项目都在特定条件下跑通了模式。但“十四五”期间的供给并非只有新建，存量盘活也在同步推进，尤其在2024年政策加力后占比快速上升。进入“十五五”，存量盘活将成为更主流的保租房筹集渠道，行业重心也在从“怎么建”慢慢转向“怎么盘活”。