政策解读

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》）全文发布，内容共有15个部分、61条，分为三大板块：第一板块是总论，主要阐述“十四五”时期我国发展取得的重大成就、抓好“十五五”时期经济社会发展的重大意义和总体要求；第二板块分领域部署了“十五五”时期的战略任务和重大举措；第三板块主要部署坚持和加强党中央集中统一领导，推进社会主义民主法治建设等任务。《建议》针对房地产的提法出现在多项战略任务中，具体来看：

五、建设强大国内市场，加快构建新发展格局

大力提振消费。完善促进消费制度机制，清理汽车、住房等消费不合理限制性措施。

六、加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力

加快完善要素市场化配置体制机制。促进各类要素资源高效配置，建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构。完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。

九、优化区域经济布局，促进区域协调发展

（30）优化国土空间发展格局。赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式，实行统筹存量和增量综合供地。

深入推进以人为本的新型城镇化。坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

十一、加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕

推动房地产高质量发展。加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。因城施策增加改善性住房供给。建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。建立房屋全生命周期安全管理制度。

十三、推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国

（50）加强重点领域国家安全能力建设。提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险。

【中指解读】

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。党的二十届三中全会审议通过的《决定》明确提出“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”，“十五五”时期是各项改革举措落地的关键时期，更多配套举措将取得实质性进展。

图：“十四五”和“十五五”规划《建议》中部分关键词频次变化

对比“十四五”规划建议，“十五五”规划《建议》中对创新、保障、科技、高质量、风险等关键词的提法增加，关于“民生”“房”的提法分别增至12次和13次，与房地产有关的内容出现在多个战略任务中。

表：“十五五”规划《建议》与“十四五”规划《建议》中房地产主要内容对比

推动房地产高质量发展，《建议》明确五大方向

《建议》中，“坚持人民至上”上升到“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则，《建议》明确提出“注重在发展中保障和改善民生，在满足民生需求中拓展发展空间”，将“推动房地产高质量发展”放在“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”，进一步了强化房地产的民生属性和在保障和改善民生中的地位，房地产高质量发展也是推进全体人民共同富裕的重要一环。

如何推动房地产高质量发展，《建议》明确了五大方向，聚焦在完善制度、优化供给、提升品质等方面：

一是，加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。

此前住建部明确了房地产发展新模式的内涵，包括完善住房供应体系，建立“人、房、地、钱”要素联动机制，改革完善房地产开发、融资、销售制度和发展安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，本次《建议》进一步强调“完善商品房开发、融资、销售等基础制度”，也表明实行项目开发公司制、城市房地产融资协调机制、销售制度改革等依然是“十五五”时期重点落实的政策方向，围绕规范资金监管、改善企业融资环境、完善与现房销售配套的融资政策（包括居民端和企业端）等有望进一步落位，更好地保障项目建设、交付，维护购房者合法权益。

二是，优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。

对保障房供给的提法从“十四五”的“有效增加”调整为“优化”，定调上发生了变化。根据住建部数据，“十四五”时期，我国建设筹集各类保障性住房和城中村、城市危旧房改造等安置住房1100多万套（间）、惠及3000多万群众，保障性住房实现了有效供应，“十五五”时期将进一步优化供给，优化方向或包括保障性住房供给的规模、结构（区域和产品结构）、品质等，更加侧重因地制宜。当前各地正在编制“十五五”住房发展规划，对保障性住房需求的测算是重点之一，“人房地钱”要素联动在保障性住房的供给中也在发挥重要作用。

三是，因城施策增加改善性住房供给。

该提法为首次提出，“因城施策”与“增加改善性住房供给”结合，进一步强调针对城市特点落位政策举措，根据居民对改善型住房的需求差异，供给上要求更加精准匹配，根据地方需求特征精准增加供给或将是“十五五”时期住房供给的一大特点。根据中指数据，2025年前三季度，重点30城120-144平占比提升至30%，大户型产品是新房市场主流，120平以上大户型占比普遍提升，其中上海、南京、长沙、南昌等城市120-144平方米提升幅度较为明显，厦门、合肥、宁波、无锡等城市144平米以上产品提升幅度较大。

四是，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。

推进“好房子”建设是实现居民从“住有所居”到“住有宜居”的关键举措，是推动房地产高质量发展的重要方向，“好房子”建设的重要性不断强化。除此之外，实施物业服务质量提升行动也写入《建议》，重要性亦在提升。

此前住建部提出通过好的标准、好的设计、好的材料、好的建造和好的运维等五项工作推动“好房子”建设，并梳理出居民对“好房子”的要求，归纳为“6633”，即“六不”“六防”“三省”“三要”，并形成了操作手册，为“好房子”建造提供指引。从地方政策来看，近两年，全国多省市已陆续出台“好房子”相关政策，一线城市支持政策也先后落地。今年以来各地持续出台“好房子”建设技术标准，部分城市也出台文件对建筑设计规划、计容规则等进行完善和规范。9月，上海发文明确可局部提高建筑高度并放松阳台计容面积计算规则；成都、合肥等地出台规范政策，对于住房项目的计容规则等进行完善和规范，稳定“好房子”政策预期，未来或有更多城市跟进。

为进一步推动住宅品质升级，更精准地把握居民对“好房子”的需求与期待，中指研究院连续第2年开展“好房子”需求调查，聚焦户型偏好、社区配套、物业服务等多个维度，根据调查结果，居民对“好房子”的需求呈现住房改善意愿较强、户型功能重点关注动静分区及空间灵活性、物业服务需求向多元化拓展等特征，详见《2025“好房子”需求调查报告》。同时，中指研究院已启动『2025年人居梦想“好房子”』研究与优选工作，将于12月发布相关研究成果。从“好房子”案例来看，中指建立了“好房子”标杆100案例数据库，全方位展示“好房子”图谱，尽览优质项目精髓。

五是，建立房屋全生命周期安全管理制度。

此前“建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度”已经写入《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》，本次《建议》进一步强调“建立房屋全生命周期安全管理制度”在推动房地产高质量发展中的重要性。根据中指监测，2024年以来，上海、天津、成都、沈阳等地出台了相关管理办法征求意见稿或试点工作方案等，上海在试行方案中明确2025年先行在浦东、黄浦、静安、徐汇、杨浦、闵行等区试点房屋安全管理三项制度，其中房屋养老金由公共账户和个人账户组成，个人账户资金由住宅维修资金业主账户直接转化，公共账户由各区探索建立，按照规定由政府出资的房屋养老金部分纳入同级财政预算。预计未来更多城市将积极探索适合当地的管理制度，增强房屋的安全保障能力，推进节奏也有望加快。

从“实施城市更新行动”到“大力实施城市更新”，城市更新进入新阶段 

2020年，实施城市更新行动首次写入五年发展规划，从“十四五”规划《建议》的“实施城市更新行动”到“十五五”规划《建议》的“大力实施”，城市更新也进入新的阶段，2025年7月中央城市工作会议为城市更新指明了更加系统化、高质量的发展方向，建立可持续的城市更新模式是重点。此前住建部已经明确要完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新机制，城市体检和城市更新一体化推进，建立金融、财税、土地等相关支持政策协同机制，研究建立房屋全生命周期安全管理制度等，推动高质量城市更新。

当前，各地也高度重视城市更新工作，但在实践中仍面临多方面挑战，如工商业用地使用权到期续期等关键政策尚未落地、容积率奖励的可操作路径不清晰、资金压力突出、长期运营能力不足、市场化主体参与度不高等。《建议》在“加快完善要素市场化配置体制机制”中提出“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”，相关工作或逐渐进入落地阶段，对于城市更新也将产生积极支撑，未来发挥财政资金的引导与托底作用，通过构建新型投融资模式，鼓励市场化、长期资金进入，引导多方参与，同时创新政策体系，突破体制机制障碍，均将有利于破解当前城市更新面临的核心难题。

清理住房消费不合理限制性措施，核心城市购房限制性政策仍有优化空间

与“十四五”规划《建议》中“促进住房消费健康发展”不同，本次《建议》在“大力提振消费”中明确指出要清理住房消费不合理限制性措施，一方面位置提前，体现提振消费的重要性，另一方面，提法上也更加聚焦。当前在住房消费领域依然存在不合理的限制性政策，“十五五”时期，预计核心城市购房限制性政策仍有优化空间，整体或延续渐进式推进节奏。 

盘活用好低效用地、闲置房产，存量土地、存量房的盘活利用有望进一步深化

《建议》提出“完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产”，表明“十五五”时期更多支持盘活存量土地、存量房的政策将继续落位，改善市场供求关系。与此同时，《建议》在“优化国土空间发展格局”中，明确“赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式，实行统筹存量和增量综合供地”，建设用地管控模式按规划期实施，转变土地供给短中期约束方式，通过规划周期内的系统性统筹，也有望更好地为房地产高质量发展提供土地要素保障。

2024年以来，中央及监管部门已经出台多项政策支持盘活存量闲置土地和存量商品房，根据中指监测，截至10月24日，全国各省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超6200亿元，专项债实际发行/即将发行约2160亿元，其中河北省、重庆市两个非“自审自发”试点地区已经发行或即将发行相关专项债，预计未来更多非“自审自发”试点地区将加入相关专项债发行行列。

防范化解房地产风险仍是防范化解风险的重点之一

本次《建议》关于“风险”的提及次数增加，“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险”写入五年规划《建议》，整体延续近几年提法（二十届三中全会提出“落实好防范化解房地产、地方政府债务、中小金融机构等重点领域风险的各项举措”），可见防范化解房地产风险将在“十五五”时期延续，房地产风险仍是中央关注的重点之一。

整体来看，《建议》中有关房地产的篇幅增加，将“推动房地产高质量发展”放在“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”，进一步强化了房地产的民生属性，明确了推动房地产高质量发展的五大方向，“十五五”时期，构建房地产发展新模式、优化保障房供给、因城施策增加改善性住房供给、建设“好房子”、建立房屋全生命周期安全管理制度等是主要聚焦点，大力实施城市更新也有望为房地产高质量发展提供支撑。同时，《建议》也提出要清理住房消费不合理限制性政策，核心城市购房限制性政策仍有优化空间；盘活存量土地、存量房的相关政策也存在优化预期，进一步改善市场供求关系，提高资源利用效率。